TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1044/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1044 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6614
Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 002 Administrativo de Arauca
Magistrado ponente:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo 241.11[1] de la Constitución Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. Causa judicial que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 18 de diciembre de 2023[2], el Instituto de Desarrollo de Arauca -IDEAR-, a través de apoderada judicial, presentó demanda ejecutiva singular de menor cuantía en contra de Hernán Eluceeb Cetina Carreño y Jaisson Eluceeb Cetina Estepa. Indicó que el IDEAR[3] otorgó un crédito para educación a favor de los demandados por la suma de $ 10.902.312, que debía cancelarse en 24 cuotas mensuales. La obligación se garantizó con el pagaré n.° 30381534 y la carta de instrucciones del 23 de marzo de 2021[4].
2. El IDEAR solicitó que se libre mandamiento ejecutivo a su favor y en contra de los demandados en relación con el pagaré n.° 30381534, por los siguientes conceptos y cuantías: (i) $2,429,183 por capital de cinco cuotas vencidas desde julio hasta noviembre de 2023, (ii) los intereses de mora desde la fecha de vencimiento de cada cuota hasta que se pague la totalidad de lo adeudado, conforme al plan de amortización y liquidación que se anexó a la demanda, (iii) $2.059.448 por concepto de cuatro cuotas no vencidas, pero de plazo acelerado, desde el 1° de diciembre de 2023 hasta el 15 de marzo de 2024, conforme al plan de amortización y liquidación que se anexó a la demanda, y (iv) los intereses de mora a la tasa máxima legal permitida respecto de las cuatro cuotas no vencidas de plazo acelerado.
3. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil[5]. El 29 de enero de 2024, el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca libró mandamiento de pago[6] y adelantó la actuación hasta el decreto de medidas cautelares[7]. El 13 de enero de 2025, ese juzgado declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y resolvió remitir el expediente a los juzgados administrativos de Arauca. Fundamentó su decisión en lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para resolver las controversias relacionadas con actos, contratos, hechos y omisiones de entidades públicas o particulares que ejerzan funciones administrativas. Sin embargo, el artículo 105.1 del mismo código excluye de la competencia de dicha jurisdicción los contratos celebrados por entidades públicas que sean instituciones financieras. Al respecto, el juzgado argumentó que el IDEAR no tiene el carácter de entidad financiera, por lo que la competencia se mantiene en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para respaldar su decisión, el juez citó los autos 554 y 618 de 2023 de la Corte Constitucional.
4. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Previo a declarar su falta de competencia, el Juzgado 002 Administrativo Oral de Arauca requirió a la parte demandante mediante auto del 04 de abril de 2025[8], con el fin de que certificara si existía un contrato firmado entre la entidad y los deudores que soportara el pagaré que se cobra por vía ejecutiva. El IDEAR respondió mediante oficio del 10 de abril de 2025[9] en el que indicó que no existe un contrato al respecto, por cuanto se trata de un título valor que respalda un crédito educativo[10]. En ese orden de ideas, el 24 de abril de 2025, aquella autoridad declaró su falta de jurisdicción, suscitó el conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional[11].
5. Fundamentó su decisión en el artículo 105 del CPACA que establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer de controversias respecto de entidades públicas que sean instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. En este caso, el título valor que se pretende ejecutar lo expidió el IDEAR, que es un Instituto de Fomento y Desarrollo (INFI) que realiza actividades financieras y es vigilado por la Superintendencia Financiera de Colombia, de conformidad con el Decreto 1068 de 2015, lo que excluye la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en este evento. Además, resaltó que no existe un contrato, sino que se trata de la ejecución de un título valor, que de acuerdo con el artículo 619 del Código de Comercio, es un bien mercantil que legitima el ejercicio del derecho literal y autónomo que en el documento se incorpora, por lo que el asunto debe ser tratado por la jurisdicción ordinaria civil.
6. Remisión del expediente a la Corte Constitucional. El asunto fue remitido a esta Corporación el 2 de mayo de 2025. El expediente fue repartido al magistrado ponente el 13 de mayo de 2025 y remitido a ese despacho el mismo día para su conocimiento y respectivo trámite.
II. CONSIDERACIONES
1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones
7. El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones.
Tabla 1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto entre jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo |
Se acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo debido a que existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones: (i) el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y (ii) el Juzgado 002 Administrativo de Arauca. |
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Presupuesto objetivo |
Se demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo, puesto que el conflicto gira en torno al conocimiento de una demanda ejecutiva singular de menor cuantía que presentó el IDEAR en contra de Hernán Eluceeb Cetina Carreño y Jaisson Eluceeb Cetina Estepa. |
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Presupuesto normativo |
Se satisface el presupuesto normativo porque las autoridades enfrentadas expusieron las razones jurídicas por las cuales consideran que no son competentes para conocer el asunto y, por lo mismo, se configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Lo anterior, de conformidad con lo expuesto en los fundamentos jurídicos del 3 al 5 de esta providencia. |
2. Competencia para conocer procesos ejecutivos cuando no existe certeza sobre la existencia de un contrato estatal. Reiteración de los autos 554 de 2023 y 959 de 2025 de la Corte Constitucional
8. En el Auto 554 de 2023, la Corte Constitucional resolvió un conflicto suscitado entre la jurisdicción ordinaria civil y la jurisdicción de lo contencioso administrativo en relación con una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía interpuesta por el Instituto Financiero del Casanare en contra de una persona natural. La demandante solicitó una suma de dinero derivada de un contrato que se encontraba respaldado por un pagaré.
9. La Corte señaló que el artículo 104.6 del CPACA otorga competencia general a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades públicas. Por su parte, conforme al artículo 105.1 del CPACA, la jurisdicción ordinaria civil es competente cuando se trata de entidades públicas del sistema financiero vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, siempre que los contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios.
10. En ese caso, la Corte Constitucional determinó que la demandante era una empresa comercial y de gestión económica, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, que no figuraba en el listado oficial de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. Además, pretendía ejecutar un contrato estatal celebrado por una entidad pública que no se encontraba dentro de la excepción del artículo 105.1 del CPACA. Por ello, la Sala Plena le asignó el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
11. En el Auto 1209 de 2024, en el marco de una controversia de naturaleza similar, este Tribunal estableció como regla de decisión que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Esta regla se fundamentó en el criterio jurisprudencial que establece que, ante la incertidumbre sobre la concurrencia de un contrato estatal, debe darse prevalencia al principio que determina que cualquier controversia que pueda involucrar actos o contratos de una entidad pública se encuentra sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
12. Asimismo, mediante el Auto 2014 de 2024, esta Corporación concluyó que, pese a que el contrato de mutuo se rige por el derecho privado y, por ello, puede no constar por escrito, mantiene su naturaleza de contrato estatal por la participación de una entidad pública.
13. De manera reciente, en el Auto 780 de 2025 la Corte Constitucional aplicó la regla de decisión establecida en el Auto 554 de 2023 para resolver el conflicto jurisdiccional originado en una demanda ejecutiva interpuesta por el IDEAR contra personas naturales que adquirieron un crédito educativo respaldado por un pagaré. Esta Corporación asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y reiteró que esta jurisdicción es competente para conocer demandas ejecutivas derivadas de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia.
14. Con todo, la Sala reconoce que la regla de decisión del Auto 554 de 2023, reiterada en el Auto 780 de 2025, se refiere a los casos en los que se tenga certeza sobre la celebración de un contrato entre el particular demandado y la entidad pública no financiera ni vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia.
15. Por lo tanto, debe tenerse en cuenta lo señalado en el Auto 959 de 2025 en cuanto a que las obligaciones insolutas cuyo cumplimiento se persigue a través de los procesos ejecutivos se encuentran contenidas en dos pagarés y, aunque el IDEAR indicó que los títulos existen de forma independiente, no se puede perder de vista que, de acuerdo con el Manual de Contratación del IDEAR[12], las relaciones contractuales se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
16. De manera que cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal, pues el contrato de mutuo puede no constar por escrito, pero la parte demandante es una entidad estatal de carácter no financiero, la controversia en últimas involucra un acto o contrato celebrado por una entidad pública, que debe ser objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme al inciso primero del artículo 104 del CPACA. En ese sentido el Auto 959 de 2025 amplió la regla de decisión del Auto 554 de 2023, para que comprenda los casos en los que no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal, en los siguientes términos:
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial que no tengan el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.
3. Naturaleza jurídica del Instituto de Desarrollo de Arauca
17. El IDEAR es un establecimiento público departamental con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creado mediante la Ordenanza No. 13 de 1998 y reorganizado por los decretos 229 de 2004 y 723 de 2017. Además, hace parte de los Institutos de Fomento y Desarrollo Territorial (INFIS) y está regulado por la Ley 489 de 1998 y el Decreto 1221 de 1986. Su principal objetivo es impulsar el desarrollo económico y social a nivel local, municipal, departamental y regional, a través de actividades financieras y de la gestión de programas y proyectos de inversión estatal en sectores económicos y sociales[13].
18. Este instituto no está sometido a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, toda vez que en ninguno de los actos administrativos de creación se dispuso que sería una entidad vigilada[14] y no figura en el listado oficial de entidades vigiladas publicado por la referida superintendencia[15].
4. Caso concreto
19. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado 002 Administrativo Oral de Arauca es la autoridad judicial competente para conocer el proceso ejecutivo[16] promovido por el Instituto de Desarrollo de Arauca -IDEAR en contra de Hernán Eluceeb Cetina Carreño y Jaisson Eluceeb Cetina Estepa.
20. La Sala Plena llega a esta conclusión en atención a la extensión de la regla de decisión contenida en el Auto 554 de 2025. Lo anterior, teniendo en cuenta, en primer lugar, que el IDEAR no tiene la naturaleza de entidad pública del sistema financiero vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, por lo que no se configura la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA. En segundo lugar, porque la obligación insoluta cuyo cumplimiento se persigue en el proceso ejecutivo se encuentra contenida en un pagaré. Aunque el IDEAR indicó que el título existe de forma independiente, no se puede perder de vista que, de acuerdo con el Manual de Contratación del IDEAR[17], las relaciones contractuales de aquel se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
21. En consecuencia, ante la incertidumbre sobre la existencia de un contrato estatal que diera origen al pagaré ejecutado, debe darse prevalencia al principio que determina que cualquier controversia que pueda involucrar actos o contratos de una entidad pública se encuentra sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
22. Por lo expuesto en este caso específico, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de establecer que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conocer el proceso ejecutivo promovido por el IDEAR.
23. Regla de Decisión. Reiteración del Auto 959 de 2025. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial que no tengan el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 002 Administrativo de Arauca, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 002 Administrativo de Arauca (Arauca) es la autoridad competente para conocer la demanda ejecutiva singular presentada por el Instituto de Desarrollo de Arauca -IDEAR- en contra de Hernán Eluceeb Cetina Carreño y Jaisson Eluceeb Cetina Estepa.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6614 al Juzgado 002 Administrativo de Arauca (Arauca) para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y a los interesados en este trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] El artículo 241 de la Constitución establece: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[2] Expediente digital CJU6614, archivo 03ActaRepartopdfpdf.
[3] Creada por ordenanza No. 013 del 31 de julio de 1998 y transformada por Decreto ordenanza No. 723 del 25 de octubre de 2017.
[4] Expediente digital CJU6614, archivo 02EscritoDemandapdfpdf.
[5] Expediente digital CJU6614, archivo 24AutoFaltaJurisdiccionSinSentencia.pdf.
[6] Expediente digital CJU6614, archivo 06AutoMandamientoPagoEmbargo.
[7] Expediente digital, archivo 07OficiosEmbargoBancos.pdf. El juzgado ordenó el embargo y retención de dineros que los demandados tengan en cuentas de ahorro o corrientes en los bancos Bancolombia S.A., Banco BBVA S.A., Banco Bogotá, Banco Davivienda, Banco Agrario, Banco Caja Social, Banco Popular, Banco Pichincha, Nequi y Daviplata. Además, limitó el embargo a la suma de $7.681.200.
[8] Expediente digital CJU6614, archivo 06RequierePrevioAvocar.pdf.
[9] Expediente digital CJU6614, archivo 08RespuestaIDEAR.pdf.
[10] Expresamente señaló: El pagare (sic) 30381534 es un título valor, en consecuencia, a crédito educativo, el cual no nace en virtud de contrato entre las partes, este existe de forma independiente. Es de importancia anotar que este pagare se rige por el artículo 886 del código comercio (Regulación Tasa de Interés), Artículo 651 del código de comercio (Características de títulos a la Orden)
[11] Expediente digital CJU6614, archivo 09FaltaJuridiccionProponeConflicto.pdf.
[12] https://idear.gov.co/wp-content/uploads/2024/09/M-GJ-02-MANUAL-DE-CONTRATACION.pdf.
[13] Asamblea Departamental de Arauca, Decreto Ordenanza No. 723 de 2017, Artículo 4 y subsiguientes.
[14] Asamblea Departamental de Arauca, Ordenanza 13 de 1998, Decretos Ordenanzas 229 de 2004 y 723 de 2017.
[15] Superintendencia Financiera, Reporte entidades vigiladas a corte del 20 de junio de 2025
[16] Expediente digital CJU6614, archivo 02EscritoDemandapdfpdf.
[17] https://idear.gov.co/wp-content/uploads/2024/09/M-GJ-02-MANUAL-DE-CONTRATACION.pdf.